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推进殡葬改革,落实《殡葬管理条例》(修订)

来源:殡葬文化 / 日期: 2021-10-20

2021年是中国共产党成立100周年,也是实施“十四五”规划的开局之年。国务院2021年度立法工作计划中,明确将《殡葬管理条例》(修订)列入拟制定、修订的28件行政法规中,这无疑是殡葬行业的一件大事。对于殡葬行业而言,这次《殡葬管理条例》的修订,意义也许不亚于对应社会层面的《民法典》的颁布。

一、《殡葬管理条例》与殡葬管理四十年

1981年民政部全国第一次殡葬改革工作会议之后形成的民政部《关于进一步加强殡葬改革工作的报告》,于1982年2月23日由国务院批转各省、市、自治区人民政府,国务院各部委、各直属机构,事实上成为新中国建立以来第一份由国务院发布的关于殡葬改革工作的行政文件。正是在这份文件中,确定了“坚决依靠群众,积极推行火葬,改革土葬,破除旧的丧葬习俗,节俭办丧事,建设社会主义精神文明”的工作方针。这份文件的意义,在于解决了思想上的混乱,此后四十年殡葬改革方面的文件与制度大体没有脱离这一工作方针。

1985年国务院发布的《国务院关于殡葬管理的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)曾经实行12年,这份《暂行规定》既代表了法规与政策的刚性又具有一定的计划经济时代特征。1997年的《殡葬管理条例》首先在法规层面提出“推进殡葬改革”的立法目的,并明确“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作”。

从2006年开始,《殡葬管理条例》修订一直被列入国务院立法计划,2007年民政部甚至已经提出《殡葬管理条例(修订草案)》,2012年11月9日根据《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》,将1997年《殡葬管理条例》第二十条“将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行”中的“拒不改正的,可以强制执行”予以删除。

2018年,民政部再次公布《殡葬管理条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)及其说明,但仍未按期于2018年推出。在此期间,各省、自治区、直辖市近年来纷纷出台或修订各自辖区内的《殡葬管理条例》。这或许意味着四十年来,殡葬行业的工作方针已经不知不觉萌动着重大变化。

二、殡葬管理法律制度势将发生重大变化

从《意件稿》修订内容看,殡葬管理法律制度可能发生的重大变化既体现在行为规范中,更体现在法治文明、精神文明、生态文明中。

第一,从严格政府管理到规范殡葬行为、满足公民需求。与现行《殡葬管理条例》强调公民义务不同,《意见稿》更多地明确政府义务,以满足公民殡葬需求。明确“县级以上人民政府应当将殡葬事业纳入本级国民经济和社会发展规划,将殡葬设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划,优先保障公益性殡葬设施用地,将基本殡葬公共服务和殡葬管理工作经费列入财政预算,并及时足额拨付。”同时,强调基本殡葬公共服务,由“国家建立基本殡葬公共服务制度,提供遗体接运、暂存、火化、骨灰存放以及生态安葬等基本殡葬服务。对特困人员、最低生活保障对象、生活困难的重点优抚对象以及其他城乡困难群众免费提供基本殡葬服务。”

第二,从遗体处理到维护逝者尊严和公共利益。现行《殡葬管理条例》第三章仅以三款法条规范遗体处理和丧事活动管理,且均为义务性、禁止性规定。强调运输遗体必须进行必要的技术处理,确保卫生,防止污染环境;火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构出具的死亡证明。强调办理丧事活动,不得妨害公共秩序、危害公共安全,不得侵害他人的合法权益。强调在允许土葬的地区,禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。

《意见稿》首先更改了“遗体处理”这样的表述,代之以“殡葬服务管理”,以“殡仪服务许可”的行政许可制度来约束遗体接运、暂存、防腐、整容等经营活动。在遗体接运、火化、安葬服务方面强调依法办理以及签订合同依约办理。对于无人认领遗体,明确殡仪馆可以凭死亡证明、移交遗体的公安机关同意火化确认书,按相关礼仪和程序火化遗体,并留存相关影像资料。礼仪、程序、保存档案等服务确保了对逝者尊严的维护以及对公共利益的照顾。

第三,从强调精神文明建设到精神文明建设和生态文明建设并重。从1981年开始,殡葬改革就明确了促进社会主义精神文明建设的任务。主要表现在四个方面:节约殡葬用地;革除丧葬陋俗;提倡文明节俭办丧事;殡仪服务人员应当遵守操作规程和职业道德,实行规范化的文明服务。但从制度层面而言,以上四个方面都没有正面的、具体的、内容性的支撑,显得脆弱而单薄。

《意见稿》在宣传引导以及祭扫活动的指引中,提出了相对丰富的要求与倡议。如要求党员、干部应当带头文明节俭治丧,带头火葬和生态安葬,带头绿色低碳祭扫,带头宣传倡导殡葬改革;要求国家机关、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织和社会组织应当支持和宣传殡葬改革,引导群众积极开展移风易俗的活动;要求广播、电视、报刊、网络等媒体应当采取多种形式,开展殡葬改革、移风易俗的宣传活动,弘扬文明殡葬新风。倡导文明、低碳、安全祭扫。提倡采用敬献鲜花、植树绿化、踏青遥祭等方式缅怀故人。提出有条件的地方可以设置祭扫专门区域或者公祭区域,开展社区公祭、集体共祭、网络祭扫等追思活动。

第四,从“罚则”到法律责任。现行《殡葬管理条例》专设第五章“罚则”,设6个条目占《条例》总条目的四分之一,分量极重。《意见稿》中相应的第七章,标题代之以“法律责任”。在“法律责任”之前,除第二章“殡葬设施管理”、第三章“殡葬服务管理”、第四章“丧事活动管理”、第五章“殡葬设备和丧葬用品管理”之外,又特设第六章“监督检查”。从殡葬服务机构监管,到抽查制度、年报制度的设立,引入第三方评估、信用监管,注重行业自律与社会监督,《意见稿》在管理层面的条例已全面涵盖各环节。

三、在合法框架下充实优化基本殡葬公共服务

为迎接《殡葬管理条例》修订,推进基本殡葬公共服务,需要在合法框架下,充实以及优化基本殡葬公共服务。

(一)实事求是,面向未来,重塑传统

殡葬改革的一个难点是如何对待传统的问题。甚至于推行火葬的根本难点也在于说服民众认同逝者安魂并不仰仗“入土为安”,以发展眼光看待身后事,尽可能采取豁达的态度。只有解决好对待传统的问题,才能解决好面向未来的问题,毕竟今天将是未来的传统。殡葬服务是否能够实现礼葬的功能?是否能够实现抚慰生者以及慎终追远的社会功能?是否足以体现殡葬文化,照顾民众心理,弥缝传统与现实之间的断裂,最终被民众认可与接受?在这些问题上,全面恢复传统或全盘西化都不是实事求是的做法。可行的路径是,在殡葬服务过程中逐步根据现实状况设立礼仪规范指引,重塑传统。没有传承与发展,任何事物都将失去存在的意义。

(二)在公共服务供给坚实的基础上逐步规范殡葬市场

政府部门对于逝者遗体的接运、火化、寄存等基本殡葬服务要严把关、强控制,提供良好充足的公共服务,这部分内容不宜推向市场;而对于殡仪葬仪祭仪、骨灰存放、殡葬用品生产、祭品生产与使用等选择性服务可以有序开放,交由市场。加强殡葬产品市场、殡葬服务市场和殡葬其他要素市场建设,通过市场实现殡葬资源优化配置的同时,也应当健全殡葬监管机制,规范殡葬市场秩序。

(三)培训从业人员,带动生命教育,实现移风易俗

殡葬服务经过多年发展已取得了很大成就,但人们追求生命质量的服务需求与不平衡不充分殡葬服务之间的矛盾依旧存在。溯其根源,作为殡葬服务主要提供者之一的殡葬从业人员的能力框架、理论知识、价值理念和专业技术均有待提升。价值层面的核心能力体系主要包括文化敏感的理念、正确对待死亡的理念以及全过程立体关怀的理念。知识层面的核心能力体系,要求殡葬从业者除具备与四个职业岗位八个工种密切相关的专业知识(遗体防腐整容、殡仪服务、遗体火化、公墓管理)外,还需具备尊重他人信仰的态度,最好还能够具备解决家庭纠纷的法律知识与协助丧亲家属走出悲痛回归正常生活的社工知识。技术层面的核心能力体系包括死亡教育、危机干预、缅怀往事等方面。

从培训从业人员入手,使殡葬从业群体更具有专业素养,不失为带动生命教育的一条可靠途径。只有建设性地规范,而不是单纯地禁止,才能真正实现殡葬领域的移风易俗。

 

 

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